管理人选任机制实证研究——以江苏法院管理人选任机制改革实践为蓝本

夏正芳李荐张俊勇 2017-8-15 14:50:16

摘要：《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》自2007年6月施行至今，已近10年，管理人选任机制在审判实践中暴露出诸多问题。调研发现，受访者普遍认为当前的管理人选任机制存在名册固化、方式机械、程序不透明等问题，亟需改革和优化。为制定科学合理的管理人选任制度，在公开、公平、公正的基础上，选出能够满足个案需要的管理人，我们深入调查研究，通过对第一手资料的统计分析，并从选任机构改革的必要性、可行性和合理性等角度进行了论述，运用实证研究的方法，结合江苏法院的试点实践，归纳和总结试点改革工作取得的成效及面临的困难，有针对性地提出解决的对策，以期构建高效、科学的新型管理人选任制度。

关键词：管理人选任机制试点改革实证研究

一、问题的提出：管理人选任机制为何要改革

在梳理破产审判难题过程中，我们发现很多难题与管理人制度及管理人未能有效发挥应有职能作用密切相关。为此，我们就相关问题进行跟踪调研，并于2016年面向江苏省部分地区破产审判法官、管理人作了专门问卷调查。〔1〕从调研情况来看，管理人大多同时承担管理破产案件以外的其他工作，而管理破产案件的工作量大，收益不高，且获取报酬周期长，严重影响管理人工作积极性；调研中破产审判法官反映最多的问题是，管理人的知识、能力、经验参差不齐，个别管理人工作拖拉、甚至不接受法院监督，能够完全胜任破产案件管理工作的比例并不乐观。由此，我们从源头入手，在现行管理人选任机制方面发现以下问题。

（一）管理人名册的弊端

在制定《企业破产法》之时，考虑到我国建立管理人制度欠缺以及当时的法治环境，出于对管理人市场进行严格管理的目的，建立了管理人市场准入机制，从而保证破产管理从业人员的职业能力，最高人民法院为此专门制定了《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》（以下简称《指定管理人的规定》）。2007年6月以来，通过破产审判的实践探索，〔2〕江苏省已经培育了一批较为成熟的管理人队伍。〔3〕但调研中普遍反映的问题是，由于律师、会计师行业的流动性比较大，很多在册管理人中有管理经验的管理团队或骨干人员已经离职，而根据现行法律规定，破产案件的管理人只能从名册中进行选任，导致选出的管理人常常难以胜任案件管理工作。

1.管理人名册采申请审核制

中介机构或个人如欲申请编入管理人名册，目前采报各中级人民法院司法鉴定部门审核，各地均设置了一定的准入门槛，有变相设立行政许可之嫌；而评价标准主要表现为执业业绩、执业年限、执业规模、办案经验、专业水平、风险责任等弹性内容，且各地法院的审核过程并不对外公开；有的中院名册多年未作增补或变动。导致部分有志于从事破产管理的中介机构和个人没有申请加入的机会；或虽然设法申请，却始终未能通过法院审核。

2.管理人名册设置地域限制

《指定管理人的规定》要求管理人选任实行属地管辖原则，即管理人原则上从本地名册中指定。江苏省除13家中级法院编制管理人名册外，仅有3家基层法院编制了自己的小名册。纵观大小名册，均系从本地中介机构和个人中遴选入册管理人，严重影响管理人市场的流动性，优质管理人即便业绩再突出，原则上也只能在本地从事破产管理事务，无法实现管理人市场的充分竞争，亦不符合市场经济的优胜劣汰的规律；一些能力强的管理人通过到外地设立分支机构这种变通的方式来规避现有名册制度，突破地域限制已是大势所趋。

3.管理人名册未明确退出机制

一方面，名册外有志于从事破产管理的机构进不来，另一方面却是在册管理人的高枕无忧和守株待兔，只要还是随机选任，不管做好做坏，同样可以选任为管理人。而从调研情况看，62.50%的法官认为管理人能力有待提高。在册管理人机构中以30岁以下从业经验不足的工作人员占半数以上，〔4〕无论其业务能力与申请入册时比有多大变化，基本不会影响其后的选任，如此制度设置变相给在册管理人提供铁饭碗。同时，江苏省仍有6家法院的管理人名册10年来未作过任何调整，甚至有12家在册机构管理人从未管理过任何破产案件，亦未有指定个人担任管理人的案例，如此固化的管理人市场亟待设置优胜劣汰机制。〔5〕

4.管理人名册带来的廉政风险

管理人名册制度如同要求已取得执业资格的专业机构再次考取一本职业证书，而各地法院的遴选审核过程并不对外公开，难免产生司法寻租风险。从现行《指定管理人的规定》以及各地增选管理人公布的入册条件来看，客观评价的内容较少，主观可控的弹性评价标准居多，加之遴选评审过程的不透明，面对巨大的破产管理人市场，看中的中介机构必将想方设法申请加入名册，存在严重的廉政隐患。

（二）管理人选任方式过于机械

根据现行《指定管理人的规定》，法院一般应当按照管理人名册所列名单采取轮候、抽签、摇号等随机方式公开指定管理人。对于金融机构或在重大疑难复杂的破产案件，法院可以采邀请竞争的方式选任管理人。然而，实践中，因上述规定过于原则，各地在选任过程中差异明显。

1.随机摇号。〔6〕该种管理人选任方式被认为是最具公平性，而破产案件复杂程度因案而异，单纯采取该方式产生的管理人完全可能无法胜任重大、复杂破产案件的管理人工作。从调研的情况看，高达58.33%的破产审判法官反映中介机构的能力参差不齐，部分管理人基本依靠法官手把手指导来管理案件，无疑给法官增加了过多的工作量。

2.竞争选任。〔7〕该选任方式是以评分制为主导的管理人评价体系，特别是在重大疑难复杂破产案件中，具有较大优势。但也存在一定弊端，首先，从评分规则来看，专业水准、从业经验、机构规模等分值变化较小，综合得分基本恒定，只要竞争评分，排名在前的中介机构被选中的概率极高，其案件量将大幅增加，但人员和精力有限，专业团队的培养又需要过程，一定程度上将影响案件的管理质量；其次，从市场发展来看，如果法院长期单纯使用该种选任方式，排名在后的中介机构积极性将受到严重打击，一旦丧失竞争信心，市场将逐步萎缩；再次，从选任效率和资源来看，竞争选任方式需要发布公告、评审申报资料、现场陈述、讨论研究等，选任过程时长少则半月，多则两月，程序复杂，耗时费力，既浪费司法资源，又增加中介机构的负担。在此选任方式下，个别地区的基层法院单纯采用竞价投标的模式，价低者中标。如此虽然可以在一定程度上降低破产案件的成本，但容易形成恶性竞争，不利于管理人行业的良性发展；亦有存在获取报酬过低，工作积极性降低的可能，不利于个案管理的顺利推进。

3.轮候摇号。考虑到管理人在管理破产案件的精力和能力问题，江苏省有两家中级法院以案件数量的饱和度作为管理人选任资格的前提，所有机构在轮满5件（或2件）之前，换言之即已有5件（或2件）案件在手的中介机构，不得参加下一轮摇号。该规则设计目的虽然是确保管理人有足够的时间和精力管理在手案件，兼顾公平以达到平均分配案件的目的，但是未考虑各管理人管理能力差异、专职工作人员数、人案比系数等，直接以收案5件（或2件）为上限，对能力强、人数多、经验丰富的管理人并不公平。

4.直接指定。苏中部分基层法院在指定管理人过程中，仍然采用接受当地政府推荐而直接指定的方式产生管理人，甚至主动申请在法院裁定受理前先行成立由政府相关职能部门主导的清算组，这种指定方式虽然在一定程度上解决了政府在维稳、安置职工等方面的协调问题，但是如果指定管理人，一方面程序不公开，其公正性无法保证；另一方面行政色彩浓厚，导致破产案件的管理过于行政化。实践证明，该方式已难以适应当前管理人制度的市场化趋势。

（三）管理人选任过程不够透明

1.通知程序不够透明。对于通过竞争选任方式的破产案件，中介机构一般是通过法院发通知或邀请函才得知。调研中发现，个别法院存在对外邀请或通知机会不均等的现象，从3年来收到通知的情况来看，有的法院虽然受理了13件案件，但该院所在地的在册管理人从未收到过该院的任何邀请或通知。

2.摇号过程不够透明。随机摇号方式目前有电脑摇号和摇号机摇号两种，但调研中发现，有的法院摇号时，并不通知机构到场或者仅通知部分机构到场；也有虽然通知到场，但序号和机构名称的对应存在多种排序的情形；甚至有的法院资产较多的案件总是摇中个别几家，如果不公开透明，直接导致公正性受到质疑。

3.评审过程不够透明。所有竞争选任公告中，均要求参与竞争的社会中介机构提交相关资质证明资料、管理破产案件的经验、本案的管理工作预案及报酬初步报价等材料，而评审委会员对上述材料的评标过程并不公开，评审方式是否客观亦不明朗，甚至中标结果也不对外公告，最终除中标的管理人知道结果外，其他投标单位只能通过反复联系法院确认自己是否中标。

二、管理人选任机制如何改革

破产案件将长期处于快速增长态势，〔8〕亟需制定高效、科学合理的管理人选任制度，在公开、公平、公正的基础上，选任满足个案需要的管理人。针对调研中发现的问题，改革和优化现行管理人选任机制已势在必行。

（一）改革的可行性分析

1.关于取消管理人名册制度的问题。根据我国《企业破产法》第24条的规定，依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构以及专业执业人员均可以担任破产案件的管理人。法律规定的管理人资格是，掌握相关专业知识并取得执业资格的机构和个人，其从事的行业与企业破产的主要工作内容相关联。我们认为，在《企业破产法》制定之时，设置名册是出于对我国当时法治环境的考虑，而上述中介机构在设立时，已由其主管单位对机构的规模实力、人员数量、执业年限、资产状况、风险责任等多方面进行了非常严格的资格审核。从《指定管理人的规定》对于申请编入管理人名册的要求，结合各地法院增补管理人名册设置的条件来看，对申请入册的机构硬件条件要求都不高，基本为常规性内容，并未就破产案件的管理提出专业化要求，故设置二次准入门槛实属画蛇添足。从域外立法现状来看，德国、〔9〕荷兰、瑞典、奥地利等国法律均未对管理人入册或地域提出专门的要求。〔10〕我国台湾地区在《企业破产法》中对管理人的指定也仅是划定一个范围，但是也不作具体的规制。〔11〕同时，我国《企业破产法》还明确了个人管理人制度，个人申请编入管理人名册的条件，对其从事破产专业管理提出要求。我们认为，法律允许专业执业个人从事破产案件的管理，而经过严格审核、依法设立、规范执业的专业机构却被排除在管理人名册外，在体系解释上存在一定的矛盾之处；而从机构管理案件的经验来看，册外的中介机构和新入册的管理人一样，均无管理经验，即便是在册管理人也存在10年未管理过任何案件，或者有经验的管理团队已经离任的情形，不能以是否在册来判断中介机构的管理人能力和经验。因此，我们建议取消管理人名册，只要有志于从事破产管理，依法设立的上述中介机构原则上均具备管理破产案件的资格。

2.关于取消管理人城市地域限制的问题。根据《指定管理人的规定》，管理人一般应从本市管理人名册中指定，但同时又为金融机构或重大疑难复杂案件的跨地域管理留有余地。其目的是为了解决当地管理人无法胜任的问题，说明在立法当时既考虑了管理人管理案件的便利性，但也已考虑到允许跨地域执业的可行性。在现行法律框架下，律师事务所、会计师事务所受托进行法律、财务等方面的专业服务没有地域限制的要求，但在管理破产案件时却被明令禁止，存在一定的不合理不处。考虑到破产案件存在难易之分，而当地在册管理人的能力和水平并不一定能够胜任疑难复杂案件，硬性规定须从本市管理人名册中指定，无疑是对破产企业和债权人权益不负责任的表现，亦违背市场经济的自然规律。实务中，浙江省的破产案件已向全国管理人市场开放；江苏省也有多起破产案件指定由外地的中介机构进行管理，且管理的质量和效果俱佳，为取消管理人地域限制提供了实践支撑。因此，我们建议打破原有地域限制，在更广范围、更广地域内选任管理人，实现市场化充分竞争，选出能力更强的、经验更丰富的、更能胜任工作的管理人。

（二）试点改革的工作情况

为优化和改革管理人选任机制，解决现行机制中存在的问题和隐患，并探索建立科学合理的市场化模式，经汇报，我们对江苏省管理人选任机制进行了试点改革。为稳妥开展此项工作，第一批选取破产案件数量较多的1家中级法院〔12〕及4家基层法院〔13〕进行试点。各家试点法院根据文件精神，结合自身实际，细化改革试点方案，制定新的管理人选任办法，并开展了有益实践，经过半年的努力，已有23件破产案件通过新管理人选任办法指定管理人，〔14〕试点改革工作有序推进。

1.主体资格的改革。各家试点法院的通行做法是取消原有管理人名册，突破城市地域限制，扩大管理人备选范围，面向全国范围内依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构公开招募，建立市场化选任机制，以解决管理人市场准入门槛的难题。从试点情况看，以江宁法院为例，该院共有5件破产案件面向全国公开招募管理人，平均每件案件收到16.50家机构和个人提交的竞选申报方案，册外中介机构占比为27.27%，外地中介机构占比为3.03%。再以常熟法院为例，该院共有18件破产案件面向全国公开招募管理人，平均每件案件收到14.55家机构和个人提交的竞选申报方案，册外中介机构占比为47.71%，外地中介机构占比为15.65%，册外中介机构被指定管理人的有7件，3件为外地在册管理人机构；另外，外省中介机构也频频申报，已有1家外省中介机构被指定为管理人。改革正稳步推进。

2.设置案件分类机制。试点法院均通过不同方式，对案件类型特别是难易程度进行了划分。有简单分为重大和普通两类的，有分为疑难、普通和简易三类的，也有分为重大、普通、简易、小微（无利）四类的。通过座谈，我们发现常熟法院通过设置“百分制”的方式，由合议庭对破产案件的20个事项进行客观评判，各合议庭成员评分的加权平均值为该案难易程度的最终分值，通过分值大小确定案件分类。该做法既有利于法院决定适用何种管理人选任方式，亦有助于法官第一时间对案件难易程度和风险隐患作出预判，同时也有利于管理人对于是否决定申报、投入成本、工作量等方面进行评估。

3.成立评审委员会。各家试点法院均成立评审委员会（评审管理监督工作小组），通过设置各自不同职权，对管理人的申报材料、主观态度、管理成效、履行情况等多方面内容进行评判，确保评审出的中介机构能够满足个案所需。不同点在于，评审委员会的组成人员、评审阶段、职权均有所不同。从各家制定的选任规则来看，仅2家具有最终决定权，其他均为前置参与权；评审委员以本院破产审判部门、相关鉴定部门人员为主；但洪泽法院从资深法官、行业主管部门和专业技术人员中产生，但评审结果仅作为合议庭参考的依据。关于评审标准，两家法院在选任规则中予以客观规定。以江宁法院为例，该院制定《管理人工作方案评分表》，通过对申报主体的规模实力、经验业绩、工作计划、管理建议、经费保障、报价方案、已结案件履职评价、在办案件数量与进程等8个方面进行排除主观因素的可操作规定，由评审委员会根据申报主体提交的材料，进行客观评分，从源头上防范廉政风险，做到公开公正。而常熟法院则制作《遴选管理人评分表》，设置评分大项6项、小项16项，由评审管理监督工作小组通过第二个“百分制”，对申报主体的主观态度、客观情况、风险能力、费用负担、工作能力、针对性工作思路及管理人事务执行的思路进行评分，根据分数高低确定备选管理人范围，并通过随机摇号方式确定管理人。评审结束后，将评分表、得分统计表等材料一并归入破产案件的卷宗备案，为事后二次监督留下事实依据，确保全流程公开公正。

4.优化选任方式。基本确立以随机摇号为原则，以竞争选任为例外的管理人选任方式。目前，常熟法院已经实现简易破产案件管理人全部随机摇号指定的方式，从试点实践来看，已有18家中介机构通过随机摇号成为破产案件管理人，其中7家为名册外机构，3家为外地机构。而南京江宁法院通过借鉴学习其他地区先进做法，制定出一套体系完备的“N→7→3→1”三步走管理人选任规则。第一步“N→7”，即从所有申报主体中由司法鉴定部门按比例摇号选定7家；第二步“7→3”，即由评审委员会根据7家申报主体提交的申请书进行综合评分，再提交审判委员会研究决定择优选定3家；第三步“3→1”，由司法鉴定部门通过摇号方式，从3家申报主体中随机产生管理人。一方面通过“2次摇号”以确保选任工作的公正性；另一方面通过“7进3”择优选任以保证管理人能力，更好地满足破产审判实际需要。

5.完善监督体系。一方面加强内部监督。为防范廉政风险，强化纪检监察部门监督，试点法院在试点改革中基本上都通过制度方式管人管事，引入监察室全面负责廉政监督，实现纪检监察全流程监控，做到防患于未然。另一方面主动接受外部监督。试点法院对于评审工作形成的书面材料均作为破产案件材料入卷备查；所有摇号工作均请所有申报主体派员到场并形成摇号笔录签字，常熟法院进一步严格要求将所有摇号过程全程录音录像，不留任何风险缺口；海门法院还要求将摇号过程和结果到互联网公示，主动接受社会和上级法院的全方位监督。

6.调整公告方式。试点法院均通过各种方式提升公告平台，丰富公告方式。一方面升级公告平台，在全国企业破产重整案件信息网、人民法院网、人民法院报等全国性媒体平台刊登公告，面向全社会公开选任；另一方面丰富公告方式，除传统公告方式外，通过法院官方互联网、微博、微信多种媒体发布公告，以增加公告受众，扩大影响力。从实践的效果来看，目前已经面向全国公开招募管理人的破产案件中，平均每件案件均收到16家左右机构和个人提交的竞选申报方案，册外中介机构和外省中介机构占比达1/3以上。

三、改革过程中遇到的困难与问题

由于江苏省法院开展的“取消管理人名册、突破地域限制”的选任机制改革创新在全国尚属首创，各家试点法院通过半年多的试点实践，虽然取得了一定成效，但改革难免遇到了各种困难和问题。通过座谈交流，归类以下共性问题。

（一）主体资格的改革不彻底

从试点情况看，除江宁法院外，各试点法院在制定管理人选任办法时，均表述为全国范围内依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等中介机构可申报破产案件管理人，未将各地法院原在册个人管理人列入，导致很多原已取得管理人资格的会计师、律师产生疑问并予以咨询。同时，试点过程中还发现，有资产评估事务所、审计事务所向法院申请将其列入管理人选任范围，理由是我国《企业破产法》规定的是依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构，虽未明确包含评估事务所和审计事务所，但也未予排除。

（二）已建立的名册分级管理、定期考核制度将受影响

试点过程中，有管理人向我们反映，目前江苏省许多法院都建立了对在册管理人机构进行分级管理、定期考核，此举一定程度上稳定管理人队伍，提高管理人工作水平。一旦在江苏省范围内取消管理人名册，已建立的制度都将受到影响，更会造成江苏省的管理人制度与其他地区不一致。

（三）在册管理人利益受到冲击

座谈交流过程中，有管理人向我们反映一旦全面取消管理人名册和地域限制，将严重打击现有在册管理人的积极性。一方面，外地特别是外省经验丰富的机构将占有江苏省的破产管理市场份额，对江苏省的在册管理人利益形成严重冲击，江苏省管理人市场难以良性发展；另一方面，现有在册管理人通过10年的学习和实践，以普通日常业务补贴破产管理业务，类似交纳10年学费才积累了一定的经验，今后被摇号选中为管理人的概率将大幅降低。

（四）选任公告受众面不够

现行试点改革的公告方式虽已多元，但全国企业破产重整案件信息网、人民法院网、人民法院报等此类全国性媒体平台，具有较强的专业性和自身局限性，长期阅读人民法院报或浏览全国企业破产重整案件信息网、人民法院网的中介机构较少；报纸公告也多刊载于专门公告版面；所以，实际能看到招募管理人公告的中介机构较少，导致前来竞争的申报主体数量普遍在16家左右，远未达到制度设计当时的理想状态。

（五）“一稿多投”问题严重

试点实践中，很多申报主体存在“一稿多投”的现象。一是律师事务所、会计师事务所实质为联合担任管理人，但分别申报；二是某律师系在册个人管理人，并设立了清算事务所，申报管理人时，其分别以所在律师事务所、清算事务所、个人管理人三个身份进行申报；三是同一中介机构多家分支机构在同一案件中分别申报；上述“一稿多投”体现为各自申报方案除申报主体名称不同外，其他内容高度一致，影响公平竞争。

（六）评审工作增加了法官工作量

当前，江苏省法院人案矛盾十分突出，法官的办案压力巨大。〔15〕而评审委员会多为业务部门领导或骨干法官，平时承担着较重的办案任务，评审制度的设立，额外地增加了评审委员的工作量，而评分选项内容众多，对每一份申报方案分项打分，给法官特别是非从事破产审判部门的法官增加了较多工作量。实践中，个别法院因员额法官办案数量的要求，已经出现有评审委员敷衍应付的现象，无疑给选任过程中评审工作的公正性蒙上了阴影。

（七）申报材料浪费现象严重

各试点法院成立的评审委员会委员人数均为5人以上不等单数，而评分的主要依据为申报材料。因此，实践中，很多申报主体尽可能多地准备各类申报材料，有的申报方案多达200页，胶装成册，且设计有非常精美的封面。按照公告要求，应提交不少于该院评审委员会委员人数的册数，此举确实造成严重的纸张浪费。

（八）公告期间与破产审查期限的协调问题

破产法对于破产申请审查有严格的期间限制。如果初步审查拟裁定受理破产申请，按照破产法的规定，在受理破产申请时，应同时指定管理人。纵观各家管理人选任办法，均确定了一定时长的公告期间，少则3天，多则1个月，外加评审、讨论、摇号等一系列程序，很难保证在破产审查的期限内，完成管理人的选任工作。

（九）册外管理人能力问题〔16〕

目前通过摇号产生的7家册外机构管理人中，3家为异地在册管理人，有一定的管理经验，另外4家也多次参与过其他破产案件的管理。虽然尚未出现完全无经验的册外管理人，但从前期选任过程中申报主体提交的申请书内容看，有的申报主体未参与过《企业破产法》律服务或者审计评估等工作，甚至有申报主体的专职律师仅有7人，而且还要兼顾其代理的普通案件，完全无法胜任破产管理工作。一旦这样的申报主体摇号选中，承办法官将要手把手指导管理人工作，给法官增加了太多管理性工作。

（十）外地管理人工作不便问题

目前已有多家外地中介机构被指定为管理人。一方面，由于其在当地并不设常驻机构，管理人在外地从事管理工作多有不便，特别是在维护职工稳定、处理突发事件等方面无法做到及时高效；另一方面，其与本地管理人相比额外增加的交通、餐饮、住宿等费用，增加了债务人企业的负担；同时，目前我们并未制定针对外地管理人进行规范和约束的有效措施，破产案件的管理质量待实践予以验证。

（十一）无人申报的问题

在取消名册的情况下，无人申报的问题将难以解决。从近两年收案情况看，案件以破产企业的资产均已设定抵押权或无产可破居多，在无利可图的情况下，中介机构的申报积极性可能大打折扣，〔17〕将会出现无人申报的情形。从试点的情况来看，对于无人申报的问题，多数仍沿用现有名册，强制指定交由在册中介机构来管理。此举存在两个问题，一是名册取消后将无从指定，二是在册中介机构的利益受到一定影响的情况下，仍然要承担如此之重的社会义务，贴本管理案件，造成严重不公。

四、解决上述管理人选任问题的建议

综合前期改革试点情况，针对改革试点过程中遇到的上述问题，结合江苏省其他地区管理人选任的先进做法，提出以下解决建议。

（一）主体资格再扩容

《企业破产法》使用了“等社会中介机构”的用词，对此问题理解有所不同，有人主张“等内说”，有人主张“等外说”。“等外说”认为担任管理人的社会中介机构不应当仅限于法律规定的三个主体，还应当包括诸如资产评估事务所、审计事务所等社会中介机构。从《指定管理人的规定》的体系解释来看，该规定未明确规定上述三种中介机构之外的主体可以担任管理人，同时又规定清算组可以管理人，金融资产管理公司可以被指定为清算组成员，并担任管理人工作。因此，我们认为制定该规定之时，明确的三种中介机构从事的业务均与破产事务相关联，而破产审判中也存在大量资产评估、财务审计事务，需要相应此类专业中介机构的介入。律师事务所担任管理人时，可以聘请专业的审计评估机构参与管理事务；同理，评估事务所、审计师事务所担任管理人时，法律、会计等事务可通过聘请专业机构的方式予以处理。因此，管理人的主体应包含与破产事务相关联的评估事务所、审计事务所等其他中介机构。

（二）将管理与考核理念融入选任管理机制

管理人的选任和管理机制是相辅相成的，管理人的管理与考核也是此次改革的重要组成部分。在试点法院的选任办法中，均不同程度地融入对管理人工作的管理与考核。南京、苏州、无锡、南通等地均已建立完备的管理人考核管理机制，在下一步试点、总结、推广过程中，将重心向管理机制的改革倾斜，花大力气深入调查研究，争取尽快形成体系完备、内容完整的选任和管理机制。

（三）在册管理人利益未受严重冲击

从各试点法院的选任办法来看，一方面，仅有常熟法院对简易破产案件全部实行随机摇号，而案件难易分值在35分以下的案件，基本为无产可破的案件，在册管理人即使被摇中，并不会带来多少收益；另一方面，各家法院均设置了评审委员会，在申报方案评分表中对案件管理经验、已结案件的履行评价均设置了较高的分值，在有利可图的破产案件中，册外中介机构很难形成优势，对于在册管理人利益的影响非常有限。

（四）拓宽选任工作的受众面

从目前改革实践情况来看，本地册外及外地中介机构对于江苏省法院管理人选任改革机制试点并不了解。我们建议，一方面通过微信、微博加强对外宣传，建立中介机构微信群，派专人负责维护，将全国范围内有志参与破产案件管理的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所、审计事务所、评估事务所以及专职从业个人添加进管理人微信群；另一方面通过全国破产重整案件信息平台和江苏高院官方微信、微博同时发布管理人选任公告，实现所有中介机构全覆盖，在对外宣传的同时，拓宽公告的受众面。

（五）鼓励联合申报，禁止“一稿多投”

管理人选任市场化机制改革的目的就是要实现管理人市场的充分竞争，而同一中介机构多家分支机构，或一名负责人员以多重身份在同一案件中分别申请担任管理人的，存恶意提高选中概率之嫌，有违市场公平竞争。我们建议，不同机构申报方案内容高度一致而分别参与选任的，应告知其作为单一主体联合申报，并予以加分。实践操作中，江宁法院对于律师事务所、会计师事务所联合申报管理人的，在后续评审环节予以加分，此举既可以发挥各方优势，方便案件管理，又可以节省破产企业管理费用成本。

（六）评审工作折算法官的工作量

面对当前人案矛盾的现状，特别是基层法院的法官，均设置有较高案件量的办案指标。而选任评审工作，确实费时费力。我们建议应与审判管理部门协调，对破产审判工作量进行折算的同时，对评审工作量一并折算。考虑到评审工作主要系对申报方案中记载内容的客观打分，法官评审一份申报方案相当于办案中阅一本卷的工作量，而普通案件的审理除了阅卷以外，还需要开庭、调查、调解、制作文书等大量工作，初步设想将评审一份申报方案折算为一件普通案件1/20的工作量为宜。

（七）建立信息化选任模式

印制多册申报方案，确实造成严重的纸张浪费。因此我们建议可以调整为电子邮箱投标，每个案件在公告时即明确发送至专用邮箱，由各评审委员直接到专用邮箱查阅，既契合无纸化办公的要求，又能节约大量有限资源。另外，为方便外地管理人参加摇号，建议由目前的到现场参与摇号方式调整为微信或QQ视频远程摇号方式，摇号结果当场公布，既公开透明，又节省外地管理人的人力物力成本。

（八）统一公告与破产审查期限

对于拟裁定受理破产申请的案件，我们建议在发布选任公告时，一方面，由于全国破产重整信息网发布公告的时间完全可控，根据案件情况缩短公告周期至3-5个工作日左右的合理期间，该期间既能满足审查期限的限制，又留足中介机构准备申报材料的时间；另一方面，加快评审和摇号程序的节奏，严格遵守《企业破产法》对于破产申请审查的期间限制，及时完成管理人选任工作。实践过程中，常熟法院对外发布公告时，预留时间基本为1周左右；而江宁法院预留时间虽然长，但申报机构通常在最后截止日递交申报材料，可以反向印证上述3-5个工作日为合理期间。

（九）加强册外管理人能力的培训

针对册外管理人能力不足的问题，我们建议通过管理人相互学习与法官指导管理人相结合、理论学习与实务培训相结合等方式，培养和提升册外管理人的执业能力。如建议管理人购买管理人业务操作指引类书籍加强学习，江苏省律师协会专门制定了《律师担任破产管理人业务操作指引》，对没有经验的册外管理人而言，具有很强的实务操作和指导价值。关于实务培训，一方面可以邀请经验丰富的管理人收费式指导册外管理人；另一方面在组织管理人工作培训时，向所有律师事务所、会计师事务所、清算事务所有偿式开放；从而让法官回归监督者本位。南京中院在前期审理破产案件的过程中，通过组织所有在册管理人按照管理流程跟踪进行学习，对于没有经验的册外管理人，无疑提供了真实生动的学习机会。

（十）变通外地管理人工作方法

对于外地管理人工作不便的问题，我们建议外地管理人可与本地其他机构联合申报，或者对外地管理人增设“派员常驻破产企业”的要求，并将该要求纳入管理人报酬考核范围，以此为抓手，解决外地管理人工作不便、监督乏力的问题。同时，通过上述变通方法，可以大量节省交通费、住宿费，减轻债务企业不必要的负担。

（十一）多措并举解决无人申报问题

一旦名册取消，强制指定的可行性将不复存在，针对可能出现的无人申报问题，我们建议从以下四个方面予以解决：一是考核加分，对于被选中的册外管理人来说，虽然管理无产可破案件无法获得报酬，但却可以带来办案经验和考核加分；二是打包摇号，将无产可破案件和有利可图的案件一并对外公告招募管理人；试点实践中，江宁法院已有“肥瘦搭配”的成功案件，将一件有一定资产的破产案件与另两件无产可破的案件一起打包对外招募管理人，事实证明该方法可行；三是承诺申报，即对于取得足额管理人报酬且报酬金额在10万元以上的管理人，承诺申报1件无产可破案件；四是设立破产保障基金，解决破产启动费用和管理人报酬的保障不足问题。江苏省南京、苏州、无锡、南通等多地已经实践，由财政部门专项拨款，设立一定金额的资金池，再由各管理人从管理案件的报酬中按比例捐助。无产可破案件的管理人报酬，从该保障基金的资金池中支付，解决申报机构的后顾之忧。

五、结语

破产审判存在诸多难题，管理人的工作能力作为其中重要一环，在破产案件受理数逐年倍增的当下，打开管理人市场，在充分竞争的基础上，选出能够胜任破产案件的管理人是切实可行的解决方法之一。实践证明，“取消管理人名册、突破地域限制”的管理人选任机制改革创新是可行的，改革的方向是正确的，是符合市场经验规律的。改革之路不会一帆风顺，难免遇到种种困难，只有通过反复试错，才能发现问题，找到解决问题的方法；改革也必将触及一部分人的既得利益，动了名册之内管理人的奶酪，同时法官没有了名册的依赖，也存在习惯的改变。从综合试点成效来看，虽然遇到一些困难，但试点实践基本能够实现改革目的。下一步我们将继续坚持市场化的选任机制改革方向，围绕建立高效、科学的管理人选任制度，及时总结试点成果，适时扩大试点范围，以期形成有益经验，真正选出满足个案所需的管理人，服务好破产审判。

——注释——

〔1〕为做好此次调研，我们与江苏省律师协会、江苏省会计师协会合作，共同向江苏省部分破产审判法官、律师、会计师发放调查问卷，共收回有效问卷190份，其中法官40份、律师90份、会计师60份；并多次召开法院系统、管理人系统座谈会。

〔2〕自2007年6月1日至2017年3月30日，江苏法院共计新收各类破产案件3642件，审结3459件。

〔3〕据统计，江苏省在册管理人共326家机构和个人；其中，机构管理人266家，个人管理人60人；机构管理人中，律师事务所152家，会计师事务所90家，清算事务所18家，另有6家律师事务所与会计师事务所联合体。

〔4〕据统计，入册管理人机构中50岁以上的从业人员占14.53%，刚参加工作30岁以下的从业人员达50.43%。

〔5〕据统计，62.50%的法官、58.80%的律师、38.30%的会计师认为应当优化管理人名册。

〔6〕目前江苏省法院主要采取随机摇号的方式指定管理人，据统计，随机摇号方式占比60%以上。

〔7〕调研发现，近30%的中介机构认为竞争方式选任管理人不具有客观公正性，两极分化的现象比较严重，有的中介机构在短时间内被连续指定为管理人，而有的中介机构在很长一段时间内都未被选中。

〔8〕从破产案件增长态势看，2016年江苏省新收企业破产案件841件，同比2015年（491件）增长71.28%；较2012年（153件）增长449.67%。

〔9〕根据德国《支付不能法》第56条的规定，管理人应由具有专业知识的自然人担任。这里的专业知识，应当是指法律、会计、审计以及管理等与破产管理方面的知识，这是由管理人的职务决定的。

〔10〕李飞：《当代外国企业破产法》，中国法制出版社2006年版，第31页。需要说明的是，虽然上述国家法律对于管理人任职资格没有明确规定，但在司法实践中，也都是从具备相关专门知识、经验丰富的律师、会计师或者其他经济专业人士中选任管理人的。

〔11〕根据我国台湾地区《企业破产法》第83条的规定，管理人从会计师或其他适于管理该财团人中选任。