董振班：大型债权人会议的“功能失灵”

2017-7-12 10:03:10

破产程序是一个由债务人、债权人、法院、管理人等多个主体参与、共同推进的概括清偿程序。该程序中各个主体扮演了不同的角色，单从个体的数量上来说，债权人通常人数众多，实践中动辄几十、上百，甚至数千人的债权人群体，也不鲜见。尽管债权人内部也会因利益性质不同而可以进一步细分，但总的来说，他们相对于债务人、管理人、法院而言，可以归结到一个大的利益共同体范围内。这一群体表达诉求、行使权利的主要组织形式——债权人会议随之产生。从法律规定的角度看，债权人会议应当发挥许多重要功能，但实践中，债权人会议，特别是大型、超大型债权人会议常存在“功能失灵”的现象。本文试图从实践的角度就此问题进行简单的讨论，以希望对破产法司法实践有所裨益。

一、债权人自治原则决定了设置债权人会议的必要性

法律基本原则的作用在于，用简明的词语把复杂规则的共通原理予以抽象，用以辅助对法律的理解和对法律疏漏的补充。学界归纳破产法有债权平等原则、债权人自治原则、集体清偿原则等基本原则。债权人自治，是指全体债权人通过债权人会议，对破产程序进行中涉及债权人利益的各重大事项做出决定，并监督破产财产管理和分配的一系列权利，以及保障这些权利实现的有关程序的制度。债权人自治原则是确定债权人会议地位的基本依据，根据这一原则，有关债权人权利行使和权利处分的一切事项，均应由债权人会议独立地做出决议。债权人在债权人会议上应享有充分的自由表达和自主表决的权利。债权人会议做出的关于债权确认、与债务人和解、破产财产变价和分配等重大事项的决议，是破产程序能够顺利推进的重要根据。债权人会议还当然地享有监督破产财产管理和处分的权利。在谈及该原则时，学者常引用1990年诺贝尔经济学奖获得者米勒的领奖致辞：严格按照金融学原理，在企业无力还债时，应当认为企业股东已经丧失对企业的权益，从而其所有者资格也失去了存在的基础，取而代之，企业的债权人应成为新的企业控制人。他认为这样的安排既符合公司制度的原理，又更具效率，因为相比而言，债权人比股东有更大的动力选择最有助于实现企业价值的破产解决方案。多数债权人的存在，是破产程序的主要特征。在多数债权人存在的情况下，如果不设置相对集中的会议制度，任由分散的债权人分别行使权利，破产程序的进程将会遭遇时间的拖延和费用的增加，其操作程序变得更加复杂。基于上述原因，笔者认为，一个企业进入破产程序后，债权人会议的设立成为必然。同时，债权人会议即具有该企业“最高权力机关”的性质---债权人通过参加会议、形成会议决议等方式表达意志、行使权利。

二、债权人会议基本功能的发挥

我国《企业破产法》第七章规定了债权人会议的职权。可以概括为决策功能、监督功能、其他功能。

债权人会议的决策功能主要包括：决定继续或者停止债务人的营业；通过重整计划；通过和解协议；通过债务人财产的管理方案；通过破产财产的变价方案；通过破产财产的分配方案等。

债权人会议的监督功能主要包括：对管理人的监督；对破产费用合理性的监督、管理人报酬合理性的监督等。
债权人会议的其他功能主要包括：审核债权；选任和更换债权人委员会成员；人民法院认为应当由债权人会议行使的其他职权等。

上述债权人会议功能的不同，发挥作用的途径和方式也不尽相同。决策功能主要通过债权人会议的提议、议程的确定、会议讨论、作出决议等方式发挥。监督功能则主要通过质询、提问等方式发挥。而选任和更换债权人委员会等则主要通过获得程序参与的机会等方式发挥作用。

三、大型债权人会议的“功能失灵”

一般来说，债权人人数较少的破产案件，因为会议便于组织、会议秩序的维持较为容易等因素，债权人会议的应有功能会发挥比较正常，债权人的权利会得以保障。而债权人数量较多，特别是大型、超大型的债权人会议则会“功能失灵”----甚至蜕变成为一个不得不召开、召开了又没有实质意义的“鸡肋”。

大型债权人会议功能失灵通常表现为以下几个方面：

1、讨论程序的缺失。“会议”顾名思义，指人们聚集到一起，会商事务。债权人会议也概莫能外，债权人基于对自己权利的维护，依法参加会议，通过对相关事务进行充分的讨论后作出决策。讨论的作用可以分为两个方面，一是集思广益，发挥参与者智慧，让人们的思想在相互碰撞中提升，起到对会议相关决议方案优化的作用；二是可以达到统一思想认识的作用，有利于程序的顺利进行。然而，司法实践中，即便是人数较少的债权人会议，亦鲜有安排讨论、提出修改意见建议的环节的，勿用说大型、超大型债权人会议了。债权人会议异化成“情况通报会”。

2、质询权的被剥夺与限制。质询权的行使是债权人会议发挥监督功能的重要途径之一。然而大型、超大型债权人会议通常在发放的会议材料中或会议开始时向债权人告知《会议须知》，其中会规定“未经许可不得发言、提问”、“如有问题提问，可在会议后询问管理人”等。有些管理人和法官因为业务水平不高，对于债权人会议上发生的突发事件无力应对；反而认为债权人的过度热情会拖延破产程序的进度，从而不敢激发债权人的参与热情，甚至有意压制债权人的积极性。这种安排实质上是对债权人会议监督权的剥夺与限制。

3、决策权的空洞化。有的管理人因业务不精，害怕被当场提问，对提交债权人会议表决的《财产变价方案》、《分配方案》仅仅作非常原则性的表述，有的甚至简略成几乎等同于“依法拍卖”、“依法分配”这种“正确的废话”。债权人会议即便是100%赞成通过作出这样《决议》，也无任何实质意义。笔者称这种现象为“表决法条”。

4、拒绝参会。“参与率就是支持率”。破产案件的第一次债权人会议是法定债权人会议，由法院召集、主持。债权人接到法院的会议通知后，基于对自己利益的关心，通常参会热情较高，但往往由于会议纪律的约束、会议议程一般安排情况通报性质的居多，债权人认为失去开会的意义，逐渐失去参加此后的债权人会议的积极性。加之此后的债权人会议一般由管理人通知，缺乏“天然的”公信力，导致债权人参会率直线下降，有时连通过决议所必须的法定人数和表决权都无法达到。

笔者认为，大型债权人会议功能失灵的主要出于以下原因：

1、立法的缺陷。我国《企业破产法》第七章“债权人会议”第一节“一般规定”共七条，主要涉及债权人会议职权、债权人会议的表决规则、不服债权人会议决议的救济等，没有对究竟如何召开债权人会议、债权会议的召开方式作出规定，更没有对债权人会议的决策权、监督权的行使程序予以规定。没有程序权利予以保障的实体权利往往落空。法院、管理人自然“顺水推舟”，以法律没有明确规定或缺乏可操作性为由，有意无意限制相关权利的行使。

2、破产程序参与主体的角色错位。破产程序是一个由债务人、债权人、法院、管理人等多个主体参与、共同推进的概括清偿程序。《企业破产法》虽然规定了各主体应享有的权利，但是受传统思维等诸多因素的影响，债权人会议由重大事项决策者异化成旁观者、人民法院由程序主持者异化成为多数事项最终决策者的现象比比皆是。

3、对债让人会议场面失控的恐惧。对任何一个会议组织者来说，如何控制人数动辄几百上千、甚至更多的会议秩序，是一个巨大的挑战。何况在许多破产案件中，利益主体众多、矛盾复杂、情绪对立。确保“不出乱子”就成为会议秩序维护的首要目标，于是，债权人会议法定功能发挥这一本来目的自然会退居其次。

4、“挫败感”的当然结果。当债权人会议异化为“情况通报会”，债权人会议应有权利不能被尊重，沦为“表决机器”、“橡皮图章”后，债权人就会产生“挫败感”，“用脚投票”、拒绝参加债权人会议成为当然结果。一旦“挫败感”产生，再想调动债权人积极性、发挥债权人会议作用会变得十分困难。

四、对策建议

鉴于债权人会议功能失灵，会对破产案件的程序推进产生许多负面的影响，笔者提出如下对策：

1、立法建议。相较其他许多法律而言，我国现代破产法体系的建立相对较晚。现行《企业破产法》中的管理人制度、重整制度、和解制度，都是属于舶来品。相关制度作用的有效发挥，需要立法、司法、学界的共同推动。作为实体法与程序法的混合体，我国破产法对于债权人会议召开、相关权利行使的程序保障、权利救济等，规定的过于粗略，建议将来对《企业破产法》进行修改时，予以细化，加大程序保障力度，切实维护债权人、债权人会议的讨论、质询监督等权利。近期内

2、各主体角色准确定位。破产程序最重要的参与主体：管理人、人民法院、债权人会议需对自身在程序推进中的角色准确定位，明确各自权利行使的边界。各主体之间相互监督、相互支持。债权人会议不能边缘化，成为“甩手掌柜”。法院、管理人也不能越殂代疱，随意取代和“架空”债权人会议作出决策。同时，合议庭法官、管理人应不断加强学习，提高破产法的理论水平和突发事件的驾驭能力，以积极的态度面对债权人的监督、质询，成为“朋友”而不是“敌人”。

3、用合理的程序安排将权利归还。会议安排的科学性，准备的充分性，决定会议效果。通过科学合理的统筹安排，将权利归还给债权人会议，同时也有助于法官和管理人对畏难、畏惧情绪的克服。债权人会议可以分为会前、会中、会后三个阶段。“功夫要下在前面”。会前，对于房地产企业、涉集资类犯罪企业等可能有众多债权人的破产案件，确定债权人会议具体召开时间时，应尽量把法定的期限用足，为应对、处理相关问题留足时间。通过对债务人企业各类信息的充分摸排，科学预判可能涉及的债权人数量，以安排合适的会场。在债权人申报债权时，预留QQ、微信信息。适时建立QQ群或微信群，首先对会议《议程》的确定征求债权人意见。对准备提交的会议的《方案》、《决议》等重要文件也应上传，供债权人讨论。也可以通过就专门问题或某类债权人群体，召开小型“预备会”的方式，加强债权人之间、债权人与管理人、法院之间的沟通，将矛盾和对立情绪“化整为零”。针对合理化的意见、建议，可进行多轮次的修改，将最有“群众基础”的《方案》、《决议》上会表决。债权人会议召开过程中，在保证会议秩序的前提下，设置发言、提问环节，充分保证债权人的权利。对债权人临时提出的关于《方案》、《决议》的合理化建议，管理人可以即时进行修改后再提交表决。对于未能表决通过的《方案》、《决议》，会后也应征求债权人意见，以便管理人进一步优化，同时也可使法院作出的相关裁定既具合法性又具合理性。

4、现代信息技术手段的充分应用。随着现代信息技术的发展，通过网络视频会议的非现场方式召开债权人会议，已经成为低成本、高效率，具有很大可操作性的现实之选。当然，现阶段网络视频方式的债权人会议仍存在信息传播的“单向性”缺陷，即债权人可以听、看到会场信息，可以投票表决，但对于会议提交表决的《方案》《决议》无法直接向管理人、法官提出质询和意见建议，也无法相互进行讨论。这方面问题的解决，尚需技术上的进一步改进，也可以通过会前的充分沟通予以弥补。